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郑以然:互联网教育审批制亟待调整

   互联网教育是借助现代信息技术,推动互联网平台与传统教育行业融合的产物,是“互联网+”的重要组成部分。互联网教育突破了时空限制,创新教学方式,丰富教育内容,满足了学生的个性化需求,为社会提供了多层次、高品质的教育服务,也是极具发展潜力的新兴产业。但近期我们调研发现,互联网教育企业申请经营许可难度大、周期长等问题已严重阻碍了整个行业的发展,亟待对相关制度进行调整。

  一、互联网教育企业发展中的问题

  近年来,我国的互联网教育获得飞速发展,市场规模快速增长。2015年我国在线教育市场规模1192亿元,同比增长19.4%,用户规模达1亿人。预计2017年市场规模超1650亿元,用户将突破1.2亿人。

  以中关村互联网教育中心为例。作为全国首家互联网教育基地、极具标杆意义的中关村互联网教育中心自2014年6月挂牌成立后,成功搭建了从苗圃、孵化器到加速器的全生命周期平台,吸引70家互联网教育企业入驻,涵盖了学前教育、中小学基础教育、高等教育等众多领域,可为全国的互联网教育产业发展,乃至全国双创活动提供可资借鉴的范式。但是,互联网教育企业发展还面临着诸多困难,需要研究解决。

  1、经营许可审批门槛高,企业合法化困难。

  互联网教育企业通过经营许可审批困难是当前互联网教育产业发展的突出问题。绝大多数互联网教育企业是民营企业和中小企业。根据现有政策法规,从事互联网教育业务的企业需分别申请《互联网信息服务增值电信业务经营许可证》(《ICP许可》)、《互联网出版许可证》《网络文化经营许可证》、《信息网络传播视听节目许可证》。这些文件对公司性质、注册资本、人员数量职称等方面等均有严格要求,并要求国有独资或国有控股。上述要求意味着民营企业和中小企业无法进入互联网教育领域。当前,在中关村具有一定规模的互联网教育企业约300家,其中90%以上未取得合法的经营许可,多数互联网教育企业只能获得“教育咨询”营业执照。这导致企业执照与经营范围不相符合,在开展业务时束手束脚、瞻前顾后,也不利于政府管理。

  由于无法获得经营审批证件,大部分小型互联网教育公司事实上处于“违法经营”的状态。政府管理部门因无法严格要求企业的经营资质,只能睁一眼闭一眼。值得一提的是,由于互联网教育是国家大力支持发展的行业,这些企业提供的服务和产品也顺应了经济社会发展需求,地方政府对这些企业给予了大力支持,于是形成了这类企业虽然经营不规范,但仍然得到政府表彰、获得政策倾斜、中标国家项目的局面。此类企业中更是流传着“有没有证无所谓”“申请也没用反正批复不下来”的思想,使得政府公信力严重下降。

  2、部门管理职能交叉,监管事项重合

  互联网教育企业所需要的上述四个证件的审批分别由国家工业和信息化部(省、自治区、直辖市通信管理局),新闻出版广电总局,文化部负责,部门职能交叉,监管内容重复,事项界定不清晰。

  以《互联网出版许可证》和《信息网络传播视听节目许可证》为例,前者适用范围是“文学、艺术、科学等领域内具有知识性、思想性的文字、图片、地图、游戏、动漫、音视频读物等原创数字化作品”,后者适用范围是“互联网视听节目服务,是指制作、编辑、集成并通过互联网向公众提供视音频节目,以及为他人提供上载传播视听节目服务的活动”。上述两证所监管的“音视频读物”和“视音频节目”是同一产品。再如《文化经营许可证》的监管范围包括所有互联网文化产品的制作、复制、发行、播放等活动。对文化产品的界定并不清晰,与上述监管范围也产生重复。这造成了互联网教育企业的同一事务多个部门在管理,相关证件需要重复申请的现状。

  3、行政审批提交资料多,审批周期较长。

  目前对互联网教育企业行政审批审批的手续繁琐,周期过长。例如,申请《ICP许可》企业需要提交申请经营电信业务的业务发展、实施计划和技术方案,公司经会计师事务所审计的年度财务会计报告等15项材料,审批工作周期为60个工作日。《信息网络传播视听节目许可证》为省级国务院两级审批,累计时限也为60个工作日。仅《网络文化经营许可证》的审批时限是40天。

  互联网行业的特点是时效性强、公司产品迭代快速、竞争激烈。创业企业想要在瞬息万变的市场占领先机、站稳脚跟,对时间的要求很高。而且互联网行业的竞争已高度全球化,审批时间过长会整体降低中国互联网教育企业的国际竞争力。60个工作日的审批周期,可能将一些有良好发展可能的中国互联网创业企业扼杀在摇篮中。

  二、简化互联网教育行政审批的对策建议

  互联网教育行业是新的形势下信息传播技术与教育融合发展创新的产物,新行业态势的出现也对行业监管提出了新要求。然而,目前重在前置审批式管理已经与互联网这一新兴产业发展要求不相适应,亟待进行调整。根据国外经验,对互联网信息的管理通常采取宽入严惩的原则,以事后追责为主。这可避免“无证经营”,维护良好的市场秩序与规则;也可让更多企业进入互联网教育行业,促进该行业规模的扩展;还可以促进企业自我监管、严控风险,自觉维护互联网教育界的良好风气。基于此,建议对互联网教育行业适当放宽限制,以支持互联网教育产业发展。

  1、放宽企业的经营资质要求,规范行业产品与活动。

  建议探索在科技、语言、音乐等与意识形态联系不紧密的互联网教育领域放开对企业国有的要求,允许民营企业申请有关信息传播等证件;对互联网教育企业取消或降低注册资本的要求,降低企业从业人员数量及其资质的要求。同时,鼓励互联网出版行业与传统出版行业合作,盘活某些不景气的国有出版行业,并制定适应互联网出版行业的职称评定标准。

  在互联网教育企业的产品内容活动管理上,对反动、色情、暴力内容的违规进行更明确的划分,分别设置标准成年人和未成年人的教育内容标准。采取举报、关键词筛查、不定期抽检等形式进行内容监管,对违规内容进行严惩,提高违法成本,倒逼企业制定更严格的内部监管措施。

  2、对互联网教育企业证照进行合并或试行两证合一。

  鉴于当前互联网教育企业需分别申请的《互联网信息服务增值电信业务经营许可证》(《ICP许可》)、《互联网出版许可证》《网络文化经营许可证》、《信息网络传播视听节目许可证》之间存在交叉重复的现状,建议明确各种证件所监管的内容范围,尽量合并相同的管理证照项目,减少或取消不必要的重复申请。

  同时,根据当前“放管服”发展的基本形式,以及对企业简化证照管理精神,建议对于提供网络视听教育服务的互联网教育企业,允许其在申请获得《互联网出版许可证》后,在该证上标注“视听教育”,可不再申请《信息网络传播视听节目许可证》。

  3、在中关村地区试行互联网信息服务备案管理。

  目前,我国互联网企业为上网用户提供信息服务分为经营性和非经营性两类,国家对经营性互联网信息服务实行许可制度,即办理《互联网信息服务增值电信业务经营许可证(ICP许可)》,对非经营性互联网信息服务实行备案制度。

  《ICP许可》的主要功能是溯源,即用以追溯提供互联网信息服务企业的基本情况、IP地址等;而目前通过备案管理已经可以满足溯源功能要求。基于上述考虑,建议在中关村地区试行互联网信息服务的备案管理试点。对中关村地区互联网企业申请开展互联网信息服务的,统一采取备案管理制度,企业可自行决定开展经营性或非经营性互联网信息服务,以此支持中关村地区互联网教育企业的发展。同时,也在试点中总结备案管理经验,以便未来在更大区域推广或者重新回归许可与备案的二元管理制度。

                         (郑以然 祁述裕  马福云)